绩效考核在机关管理中的作用发挥研究
发布时间:2020-12-15

【提要】绩效考核作为“指挥棒”“风向标”“助推器”,是机关管理的重要举措和抓手,在客观评价机关的实绩,激励干部职工干事创业,激发干部职工潜能方面发挥了重要的作用。聊城市绩效考核,通过强化顶层设计、坚持制度引领、突出关键重点、完善考核程序、加强结果运用,化解体制掣肘、确保考核规范、优化考核体系,形成年度工作任务和考核指标清单,提升考核信度、实现奖惩并举,推动市直机关以更高的标准、更严的要求、更实的作风抓好各项工作,转变了机关和干部队伍的作风,推进了各部门聚焦重点履职尽责,提升了群众满意度,较好发挥了绩效考核指挥棒”“助推器”的作用。但总体而言机关绩效考核在理论和实践上还不够成熟,这就需要习近平总书记提出的要发挥考核指挥棒作用让真干假干不一样、干多干少不一样、干好干坏不一样”的要求为指向,从聊城实际出发,结合孙爱军书记的“初心十问”“抱残守缺、裹足不前”思想进一步加深对绩效考核的认识,对绩效考核存在的问题成因进行系统分析,从而提出可行性对策,创新优化绩效考核体制机制,破除实践中存在的难点、堵点,克服影响绩效考核作用发挥的因素,从而全面提高绩效管理水平真正实现孙爱军书记提出的“奖的让你眼红,罚的让人脸红”“让考核‘指挥棒’发挥更大威力”的目标。


习近平总书记指出,要发挥考核指挥棒作用,让真干假干不一样、干多干少不一样、干好干坏不一样。深化机关绩效考核改革推动党政机关其他方面改革深入的制度性前因,同时也是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义,其对于市直机关坚持以人民为中心,筑牢服务理念,转变职能,完善体制机制,提升工作能力,塑造良好的机关形象都具有重要的现实意义。

一、问题的提出

绩效考核作为“指挥棒”“风向标”“助推器”,是机关管理的重要举措和抓手,在客观评价机关实绩,激励干部职工干事创业,激发干部职工潜能方面发挥了重要的作用。但总体而言机关绩效考核在理论和实践上还不够成熟,阻碍了行之有效的激励约束机制的建立,影响了绩效考核作用发挥,不利于全面提高绩效管理水平。因此有必要对绩效考核存在的问题成因进行系统分析,从而提出可行性对策,破除实践中存在的难点、堵点,创新完善绩效考核体制机制,以充分发挥机关绩效考核作用。

二、聊城市市直机关绩效考核的举措及其成效

聊城市深刻领会党中央提出的“严格绩效管理,突出责任落实,确保权责一致”“明确责任,严格绩效管理和行政问责,加强日常工作考核,建立健全奖优惩劣的制度”精神,以绩效考核指引机关工作方向,切实推进机关绩效考核改革,有效发挥了绩效考核指挥棒”“助推器的作用。

(一)强化顶层设计,化解体制掣肘

绩效考核是一项系统工程,涉及众多部门和人员,理清体制机制障碍,形成系统完备、运转顺畅的绩效管理体系,才能确保绩效考核改革的落地落实。为此,聊城市首先从顶层设计上破题,建立了党委统一领导,专门机构组织协调,有关单位各司其职,社会公众有序参与的工作体制,为绩效考核的顺利开展提供了体制保障。一是成立了聊城市考核工作委员会。市考核工作委员会主任由市委主要领导担任员为相关责任单位主要负责人,统一领导全市的综合考核和绩效考核工作,为考核任务落实提供组织保障。二是明确职责分工。市直机关绩效考核工作在市考核工作委员会的领导下,由市委组织部、市委编办负责组织实施,市委编办承担日常工作。市考核工作委员会办公室根据绩效考核指标设置,结合部门主要职责,确定考核责任单位。考核责任单位按照考核任务分工,承担考核主体责任,进一步理顺工作机制。

(二)坚持制度引领,确保考核规范

没有规矩不成方圆,制度建设是绩效考核开展的有效保障,考核依据的规范性直接决定了考核过程的有效性。2019年,聊城市将党群机关、政府部门综合考核调整为绩效考核。同年,按照“目标引导、过程管理、结果导向、持续改进、公众满意”的要求,以围绕大局、服务发展为目标,主动作为、充分调研、反复论证,研究制定了绩效考核制度。印发了《聊城市党群机关政府部门绩效考核实施办法(试行)》《2019年度市直机关绩效考核实施方案》《2019年度市直机关绩效考核指标标准》《2019年市直机关绩效考核业务工作目标》等一系列文件,明确了绩效考核的指标体系,搭建起了聊城市绩效考核工作的“四梁八柱”,为工作扎实有序开展提供了强有力的制度支撑。

(三)突出关键重点,优化考核体系

赏罚有据,才能服众,绩效指标是绩效考核的核心,是绩效评估成败的关键。聊城市结合机关工作特点,在考核体系设置上坚持突出重点、抓住关键、鼓励创新,并结合实践发展建立起考核指标体系的动态调整机制。目前,聊城市实行千分制考核,指标体系由定性指标、定量指标、加分扣分和晋档降档事项四个方面组成。其中定性指标突出党建考核引领,突出党建质量,结合新时代党建新要求,与时俱进、动态调整。各部门(单位)党建工作情况直接与绩效考核最终成绩挂钩,明确定性评价中有2个“一般”或1个“差”的,不得确定为一等;有3个及以上“一般”或2个及以上“差”的,确定为三等及以下。定量指标、加分扣分以及晋档降档事项突出省对市经济社会发展综合考核,突出对部门依据“三定”规定高效履职的考核,同时结合每年省、市重点工作和统一部署及时进行调整,发挥绩效考核“指挥棒”“风向标”的积极作用,推动各部门服务大局、为民务实、高效履职。

(四)完善考核程序,提升考核信度

程序正义才能保证结果正当,绩效考核过程公开透明才能确保绩效考核结果公平公正。结合机关绩效考核的特殊性,聊城市不断优化考核程序,确保考核的真实、客观、公正,构建了制定工作方案、上报工作目标、开展平时考核、提交自评报告、组织察访核验、实施年终考核、确定考核等次、反馈公开结果八个环节流程,初步实现了平时考核、年终考核与抽查有效对接融合,增加了考核的透明度,提升了考核结果的认同

(五)加强结果运用,实现奖惩并举

水不激不奋,人不激不跃。建立有效的激励问责机制不仅能够提升机关效能和干部能力,也是绩效考核改革的出发点和落脚点。聊城市突出正向激励,出台了《市直机关绩效考核正向激励办法(试行)》,统筹使用精神鼓励、物质奖励、职位激励等方式,将绩效考核结果与每个人的切身利益挂钩,充分调动起个人积极性,营造出崇尚实干、勇于担当的浓厚氛围。

总之,聊城市机关绩效考核通过将各部门承接的省委省政府、市委市政府决策部署的重点任务和承担的主要职责细化为一项项可量化、易核实、能考核的工作,形成年度工作任务和考核指标清单,推动各单位以更高的标准、更严的要求、更实的作风抓好党建工作,转变了市直机关和干部队伍的作风,推进了各部门聚焦重点履职尽责,提升了群众满意度。

 三进一步优化机关绩效考核的建议

 任何事物都有一个不断完善的过程,绩效考核在理论和实践上都处于探索阶段,难免存在一定不足之处。因此,需要在借鉴机关绩效管理工作经验的基础上进一步优化。

(一)进一步提升认识,克服“抱残守缺、裹足不前”思想

思想决定行动,思想认识是绩效考核能否取得实效的基础。绩效考核不是一项单纯的、局限在“考什么、如何考”等技术层面的管理工作,要跳出考核看绩效,从更高的层次认识、看待绩效考核,将其放到党和国家的发展大局中去认识和把握,将绩效考核与实现国家治理体系和治理能力现代化,推动简政放权和政府职能转变、建立人民满意的服务型政府联系起来。当前机关绩效考核作用难以有效发挥,与干部队伍思想的惰性有直接关系,有些机关更多关注基础业务,对绩效考核工作的价值认同感不强、重视程度不够,根据考评结果改进的自觉性不强,缺乏大局观,习惯宽松无压力,不愿面对压力,不敢担当,对绩效考核存在偏见、抵触情绪,不想不愿不敢面对这是革命意志严重衰退的表现。习总书记告诫全党“不忘初心,牢记使命,就不能忘记我们是共产党人,我们是革命者,不要丧失了革命精神。”“我们党必须勇于自我革命”。孙爱军书记结合聊城实际提出的“初心十问”一针见血,切中要害,切中时弊,令人警省,《在聊城市第十七届人民代表大会第四次会议闭幕式上的讲话》中孙爱军书记进一步指出“时代潮流浩浩荡荡、外部环境加速变化,一个地方如果抱残守缺、裹足不前,必将被远远地甩在后面”。这就需要聊城广大党员干部尤其是作为“关键少数”的领导干部自警自省,克服得过且过、故步自封、贪图安逸的思想,冲破不合时宜的思维定势,充分理解绩效考核的现实价值,进而带动广大干部职工积极配合、支持绩效考核改革。同时,有关部门也要创新绩效考核的宣传形式,通过微信、微博、抖音等网络平台和传统的布置会、推进会、表彰会以及报刊、墙报、电子屏等宣传绩效考核的重大意义,营造支持拥护机关绩效考核的良好氛围。

(二)进一步完善绩效考核的顶层设计

1.强化对于机关绩效考核的统筹力度。聊城市在机关绩效考核的顶层设计方面初见成效,但依然存在重复考核、频率过高、作用发挥不够的现实问题,一定程度上增加了被考核机关的负担,同时也削弱了绩效考核的权威性这就需要优化顶层设计,按照“考少、考精、考重点”的原则,建立导向正确、措施科学、考准考实、简便管用的考核评价体系,建立统一的绩效考核模式,形成统一领导、统一部署、统一推进的工作体制机制,立起科学有效管用的长效机制,从源头上杜绝多头考核和重复考核,着力破解多头考核、重复考核、繁琐考核、无用考核问题,切实减轻机关单位迎评迎考负担。

2.推进绩效考核的制度化建设。制度化建设是考核评价机制建设的一项基础性工作,不仅关系到绩效考核的权威性和规范化,而且关系到经济社会发展质量和干部作风转变的实践成效。聊城市结合绩效改革的需要高标准起草制定了绩效考核制度体系,印发了《聊城市党群机关政府部门绩效考核实施办法(试行)》聊城市市级机关职能运行评估办法(试行)》《聊城市市直机关绩效考核正向激励办法(试行)》一系列文件,为绩效考核的开展提供了制度依据。但是对比来看,考核实施方案每年都会根据工作部署进行变动,并且考核方案的下发已经是年中,机关工作已经过半,考核制度的规范性、引导性、调整性难以发挥。因此,要进一步提高绩效考核的制度化、规范化水平,可参照杭州市做法,围绕贯彻落实党的十九大和省市党代会精神,结合“十四五”规划,出台《聊城市“十四五”绩效管理总体规划》,明确绩效考核的指导思想、基本原则和主要目标、重点任务等,稳定被考核单位预期,推动机关效能稳步提升。

(三)进一步优化绩效考核的指标体系

绩效考核的核心内容是评估指标体系, 如果说绩效考核是一把尺子, 指标就是刻度, 刻度的准确性与否直接影响到效果。只有指标设定更加简单易行、贴近部门工作职能,才能使绩效考核为推进全市工作提供有力抓手和保障。

1.优化考核指标体系。绩效考核是促进机关实现科学化管理、规范化运行的重要手段,只有被机关认同并能够促进绩效的考核才是有效的考核。一要充分调研。从目前来看,绩效考评指标多是由考核责任主体设计制定,被考核机关参与度不高,考核责任主体与被考核机关信息不对称的现状导致指标期望值与实际存在偏差。因此,在设置绩效考核指标时,要与被考核机关进行充分、全面、多层次的沟通,使绩效考核方案符合单位实际,对不同类别的单位具有可操作性。二要对标先进。他山之石可以攻玉,北京、深圳、福建等地方经过近几年的探索已经形成了各具特色的绩效考核模式可以组织人员外出考察学习,不断吸收整合,优化指标体系。三要动态调整。根据往年绩效评价实施意见及细则,以及往年开展绩效评价工作过程中遇到的重点难点问题,尤其是对于 “新时期党的建设质量”“攻坚克难干事创业成效”“改革创新争创一流实效”“加分扣分”和“晋档降档事项”等各项指标的设置,积极征求委员、代表的意见建议,认真听取被考核单位的反馈意见,广泛听取群众的实际感受,适时调整,确保指标体系更加贴合实际、便于操作。

2.强化分类考核。不同考核对象是否处在同一起跑线上是决定绩效考核能否在考核对象中树立起威信的关键因素。从聊城市市直机关绩效考核工作方案来看,考核对象按照职能不同划分为七大类型:党群等部门、经济部门、社会管理和执法监督部门、政务和社会事业部门、民主党派机关、中央和省驻聊单位、市级银行金融机构。这样的分类方式职能比较细化、分类也清晰,易于操作和测评。但是,从另一个角度来看,这样的分类更像是分组,在绩效考核过程中这七类单位的绩效评估主体、指标、评估方式都是相同的,没有突显出不同性质单位的特点。从实际来看,不同市直部门的工作职责不同,编制、人员、工作难易程度也不尽相同。一些“大单位”凭借其客观属性,在考核中占有相对优势,导致考核的科学性大大弱化,评价结果缺乏客观性。孙爱军书记在全市2018年度考核总结暨解放思想大讨论动员大会上的讲话曾明确指出“对市委部门可以进行单独考核”,指出分类考核的必要性和可行性。因此,有必要对被考核机关进行进一步的分类,认真衡量全年重点工作和部门工作职责、编制、人员等情况,并充分考虑部门完成指标任务的困难,科学确定指标权重和考核办法,充分体现差异性,以达到真正分类、有重点的评估,最大限度地使市直部门主动积极参加考核、尽最大努力完成指标任务。

3.合理界定指标权重。考核指标确定后,接下来就要确认各指标的权重。权重设计是考核结果客观公正的重要保障,也是推动考核评价由粗放式评估向精准化评价转变的基础。要推动指标权重动态调整。按照“大稳定、小调整”的原则,结合党和国家最新要求,省市重要会议精神,动态调整不同指标的计分标准,构建符合高质量内涵要求、体现高质量发展导向的指标体系,加大民生类指标的比例和权重,尤其要加大食品安全、公共卫生、环境保护、教育公平、医疗保障等重要民生事项的指标权重。

(四)推进绩效考核主体多元化

考核主体的多元化是保证绩效评估信度的基本原则,只有形成一个全方位立体的考核主体体系,才能形成较为准确的考核结果,使考核工作能够切实反映被考核者的绩效水平。

1.构建多元评估主体。绩效评估的客观性和准确性受到评估主体的信息掌握程度、知识拥有程度、利益相关程度等影响。目前绩效考评主体仍然以考核部门为主,专家、第三方,尤其公众参与度还远远不够,甚至出现将公众评估等同于满意度调查的倾向。评估实践来看,党政组织对部门工作最为了解,但是利益相关性都很强,客观程度不能确定;同级人大、政协作为监督部门,虽然有一定的利益相关性,但相对来说,评估结果较为客观;专家或学术研究组织与部门利益相关性弱,但客观程度最强;服务对象对于部门工作具有最直接的感受,有一定的利益相关性同时客观性也较强。所以,评估主体的选择应首先考虑拥有相关信息和知识的主体,其次可以从评估对象涉及的利益相关者中选取(上级、同级、下级、服务对象等),还可从与评估对象不存在利益关系的群体中选取(独立的第三方机构),以组成多元化的评估主体组合。每个评估主体都有其特定的评估角度,综合大多数的评估主体评估的结果,才能全面地客观地评定被评估对象 。

2.合理界定主体权重。权重是涉及绩效评估主体结构的核心问题。绩效评估的主体设计究其核心就是两个问题:一是质的确定,即参评主体的种类,即是由来自哪些类型的人或组织组成;二是量的确定,即参评主体的数量是多少,在主体多元化的情况下,各种不同主体的数量和比例是多少,就成为决定绩效结果的核心因素。因此,要结合被考核单位的不同性质和特点,合理的界定不同评估主体的权重。比如评估的对象是政府的“窗口”服务部门,适当加大社会公众、第三方机构等来对其服务态度、工作效率等评价会更科学;而对象如果是内务事务部门,由主管部门针对其工作运用,技能提升等评价就更为恰当。

(五)进一步拓展考核方法

工欲善其事,必先利其器。选择合理、可行的考核方法是有效提升绩效考核效果的重要支撑因素。

1.探讨多元化的绩效评估方法。可借鉴企业成功的评估技术和方法,如逻辑分析法、平衡记分卡、标杆管理法、关键绩效指标、AHP 层级分析、数据包络分析(DEA)、360 度考评、“4E”考核法等,根据实际需要灵活综合运用于对机关单位的考核。比如针对不同的考核主体,鉴于其信息和知识程度的不同,可以区分选择不同的考核方法,服务对象评估和同级评估通过问卷调查测量获得, 上级评估主要通过平衡积分卡法获得, 专业技术评估综合现场问卷调查和平衡积分卡法的数据获得等。

2.推进绩效管理信息化体系平台的建设应用。目前聊城市已经初步构建了由市直机关绩效考核信息系统、满意度调查平台、微信小程序、聊城绩效管理网站组成的绩效考核的信息化管理体系。从其他地方绩效考核信息系统运行的情况来看,绩效考核是一项复杂的系统性的工作,为保证信息平台正常运行,避免出现运行缓慢、卡顿现象等诸多问题,应建立专业的平台维护工作机制,并设置专口,如此才能确保平台真正发挥作用。“满意度调查平台”8月下旬已经运行,并通过微信小程序让社会公众对市直部门上半年的工作进行了评价,扩大了评价的社会基础,取得了较好的效果,但在下一步应注重运用大数据细分受众,实现社会公众和有关市直部门的有效对接,确保参评的人员了解、掌握被评单位的具体情况提升评价的针对性。

(六)进一步强化绩效考核结果的运用

绩效考核的导向、激励和约束作用的发挥取决于考评结果的有效运用。只有形成以考核结果为核心的“激励+督促”激励机制,才能营造“愿为”“能为”的制度环境,形成你追我赶、创先争优的良好氛围。

1.完善制度规定。碎片化的制度规定不利于形成有效的激励作用和威慑效果,因此要联合纪检监察、财政、组织、人社、审计等部门共同修订完善绩效考核相关制度规定,真正使绩效考核结果与干部使用、财政预算、评先树优、机构编制调整、部门绩效考核挂钩,避免各说各话,使绩效考核结果运用成为各相关政策规定的共设条款,为依法依规把奖惩落到实处提供有力依据。

2.强化奖励督促效果。孙爱军书记对考核结果运用高度重视,明确提出要“奖的让你眼红,罚的让人脸红”“让考核‘指挥棒’发挥更大威力”。这就要求考核结果的运用上既要有正激励也必须有负激励,既要有胡萝卜也必须有大棒。要让有为者有获得感,也必须使不为者受到警戒。一方面,强化绩效考核的正激励作用。创新绩效考核结果运用方式,将考核结果与市直部门经济利益挂钩,与市直部门干部任用挂钩,与干部问责挂钩,与部门人员编制核定挂钩,结合实际制定有关细则,对于优秀部门加大奖励力度,提升机关单位积极完成绩效目标的动力。另一方面,强化绩效考核的负激励作用。应细化问责规定,既要对公共安全事件、突发性事件、违法乱纪等外在的、显性的严重后果的主体问责,更要注重行为方式、程序、过程等过失的问责。加强平时的监督和审查,从过去的结果中找问题转为决策中找失误、执行中找过失。及时曝光懒政、怠政、不作为现象,以督促有关部门转变工作作风。

3.综合运用考核结果。考核是手段而非最终目的,要通过考核使被考核机关在关注考核成绩和等级的同时更加重视工作中存在问题以及改进工作、提升工作质量。对于考核结果还需要进行更深层次的综合运用,根据考核结果追根源,督促考核对象查缺补漏、完善自我。在构建绩效考核评价体系时,除设置机关工作具体考核标准外,加大问题整改的分值和权重,在规定的时间内进行追踪考核,督促被考核机关切实改进工作,取得实效

 

                          《绩效考核在机关理中的作用发挥研究课题组

                  课题组负责人: 

                  成        员:李营 陈婉莹      

                                                   20201026