推进市直机关职能运行监管的对策研究
发布时间:2020-12-15

【提要】机关职能运行监管是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。通过对市直部门(单位)职能运行、划转职责落实、权责清单执行等的效率、效益、效能进行监管,不仅有利于促进市直机关机构、职能、编制的科学合理设置,而且能提高机关权责配置的协同性,实现行政体系的高效运行。推进市直机关职能运行监管,要坚持问题导向、目标导向、结果导,以监管评价和标准化为基点,建立协同机制、动态机制和长效机制。

党的十九届四中全会提出,坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系。明确要求,优化政府组织结构,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同;严格机构编制管理,统筹利用行政管理资源,节约行政成本。衡量和判断政府机构设置是否科学、职能是否优化、权责是否协同,需要通过机关职能运行监管来强基础、提效能,把机构职责调整优化同健全完善体制机制有机统一起来。

一、市直机关职能运行监管的意义

机关职能运行监管是机构编制管理部门以部门的“三定”规定为依据,对政府部门的职能履行情况和职能运行情况进行全面的监管和评价,其目的是提升部门履职的能力和质量水平。

(一)贯彻落实党的十九届四中全会精神的重要举措

党的十九届四中全会提出要坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系。明确要求,优化政府职责体系,实行政府权责清单制度;优化政府组织结构,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协调;严格机构编制管理,统筹利用行政管理资源,节约行政成本。机构编制管理部门依据“三定”规定对市直机关职能运行情况进行监管,并依据评价结果科学配置编制等行政管理资源,有利于促进市直机关转变政府职能,明确职责定位,提高服务效能,是贯彻落实党的十九届四中全会精神的重要举措。

(二)激励被监管部门提升责任意识

机关职能运行监管是衡量被监管部门履职情况的一把“尺子”。在缺少监管的情况下,对部门履职情况没有清晰的了解,部门之间职责交叉、责任不清、各自为政,容易出现“缺位”“错位”和“越位”现象。通过对各部门(单位)履职各环节进行监管,可以了解部门履职情况和存在的问题,并通过有效的沟通和反馈,寻求解决问题、提升履职水平的正确方法和途径,帮助部门明晰并认同工作部署和既定目标,激发工作热情,增强工作的责任感、使命感和紧迫感,促进部门改善工作流程,不断提高行政效能;使部门能够清楚自己在工作中应该干什么、已经干了什么、干的怎么样以及应该怎么办等问题,从而进一步保障和促进责任型政府、服务型政府的建立和完善。

(三)为市直机关机构编制精细化管理工作提供思路

《中国共产党机构编制工作条例》指出,机构编制工作要坚持机构编制瘦身与健身相结合的基本原则。作为党的政治、执政资源,一方面,必须要严格控制机构编制总量,对职能任务弱化的做减法,精简多余的机构编制;另一方面,要强调提高机构编制的使用效率,根据职能和任务调整变化情况,加强机构编制配备,保证机构编制资源更好发挥效益。对机关职能运行情况进行精准监管,精准识别部门、单位的实际工作量和业务分布,科学反映部门履职尽责情况,从中分析职能运行情况、工作饱满度和编制使用效能,用数据和事实说话,有利于为科学配置和统筹机构编制资源提供有力支撑,发挥编制资源的最大效益。

二、主要做法和面临的挑战

一年来,聊城市不断探索实践,理论与实践碰撞融合。牢牢把握“履职评估”这本抓手,强化监管导向、监管手段、监管机制等方面建设,让监管发挥作用、取得实效。制定印发《聊城市市级机关职能运行评估办法(试行)》,明确评估内容指标,规范评估方法程序,强化评估结果运用;梳理确定年度履职目标612条,搭建起职能运行监管的“数据库”;研究制定《主要职能运行成效评价标准》,从业务工作目标任务完成情况、评价情况、争创一流情况等3个方面赋分,并进一步细化量化成各类赋分标准20余项;开发信息系统,通过线上传输工作目标和进展情况,线下组织察访核验的方式,进行履职全过程监管;通过建立满意度评价体系、公布部门年度履职目标、设置评价权限等措施,确保职能运行评价结果的客观公正。这些举措为监管工作的顺利开展奠定了基础,但推进市直机关职能运行监管仍面临一些挑战。一是监管制度建设尚需进一步完善。当前,市直机关职能运行监管的依据主要是“三定”规定,“三定”规定内容较为宏观,无法直接作为职能监管的评价标准和指标体系,对规范机构编制管理部门如何实现职能运行有效监管这一操作性较强的任务仍然存在不足。如隐患排查发现问题整改落实是市应急局需要履行的职能,在实践过程中,如何对这一较为笼统的职能进行监管还有待监管制度的进一步完善。二是监管指标体系尚需进一步优化。不同部门之间的职能差异较大,不能用统一的标准对其履职情况进行评价。“一刀切”的指标体系难以反映不同部门差异化职能的真实履行情况,监管的精准性有待提升。如何设计科学合理的监管指标,使其体现差异性并具有可操作性是职能运行监管需要解决的一个问题。三是日常监管有待加强。衡量部门(单位)履职情况既要看结果,又要看过程。不能年初定目标,年底一考定成绩,过多地关注结果,忽视对中间环节和履职过程的日常监管。

三、优化监管的几点思考

(一)坚持“一个核心”

作为市直机关机构、职能、人员配备的重要依据,职能运行监管要坚持问题导向、目标导向、结果导向这一核心。坚持问题导向,要遵循客观事实,在明确部门权责清单、职责任务清单和职责边界清单的基础上,对部门履职情况进行分析,特别注意划入、新增等职责调整。机构编制部门通过摸清家底明确监管内容,掌握部门的职能、权责、机构、人员、工作、权限等,做到责任法定化,提高监管合法性;通过精准监管落实问题整改,在摸清家底的基础上及时发现部门职能履行中存在的问题,不断促进政府职能精准定位、合理归位、全部到位以及市场要素自由流动和社会效益提高。坚持目标导向,要明确履职目标,并以目标来衡量各部门工作成效,确保目标的顺利实现。目标作为部门评估和奖励的标准,充分激励部门人员的工作热情,发挥主动性和创造性。坚持结果导向,要通过监管检查和评价活动,对监管对象做出一个具体的评价结果。评价结果不仅是好坏的评价或者简单的得分及排名,而且应当对评价结果的具体原因进行分析,并将履职情况反馈给部门,使部门了解自身取得的成绩与存在的不足,促使其持续调整和完善履职行为,不断改进工作。

(二)把握“两个基点”

明确以机关职能运行监管为抓手带动各部门(单位)各司其职、履职到位,要做到以监管评价和标准化为基点。

1.以监管评价推动监管的精准性。管理大师彼得·德鲁克说过,“如果不能衡量,就无法管理”。推动市直机关职能运行监管,就是要以监管评价这一度量之器行权衡之道,使监管评价成为衡量部门履职情况的一把“尺子”,推动政府职能转变,激励部门认真履职。发挥职能运行监管评价的作用必须在明确评价主体、丰富评价方法、评价结果应用等方面下深功夫。具体来讲,要做到以下几点:一是要制定科学合理的评价指标。要以“三定”规定为依据,制定科学合理的机构履职评估机制和指标体系,指标要既能切实反映出各部门“三定”规定落实情况,又能对部门履职能力和水平提高有一定的导向作用,使各部门在履职过程中可以清楚地了解到自己应该承担什么责任,应该对谁负责,以及如何承担具体的责任等。从覆盖面上讲,既要对部门日常履职情况设置日常性评价指标,也要对重点领域设置关键监管指标,做到全覆盖监管;从时间跨度上讲,既要设置阶段性指标,也要设置常态化指标,做到全过程监管。要积极探索差异化的考核指标体系,研究制定反映不同行业特色的重点监管事项差异化指标,不断提高监管的精准性。在实施监管评价过程中,切忌将评价指标仅仅用于“控制”的目的,即强调“纠正错误的行为或活动”,这会使个人的主动性、积极性和创造性难以得到有效发挥,甚至导致情绪低落或产生抵触心理。有效的评价指标应该立足于“发展”的目的,即强调评价指标是“旨在改进和提高部门履职能力过程的一部分”,因此评价指标必须能够切实得到尽可能多的认可和承诺。二是要选择有效的评价方法。要在评价方法上创新突破,通过多样化的评价方法,全面准确地掌握部门履职情况。可以通过部门自评、部门间互评、实地察访核验、监管前置、前评估和后评估相结合、定量考核与定性考核相结合、积极引入第三方评估等方式对部门履职情况开展监管评价,提高评估的科学性和公正性。三是要重视评价结果应用。监管评价只是推动机关职能运行监管的手段而不是目的,如果只考核而不注重考核结果的应用就会产生“空转”现象,评与不评一个样,监管评价就会失去应有的作用,不能激励部门整改。一方面,评价主体应该将监管评价结果及时准确反馈给各部门和单位,方便其对履职行为进行合理调整,不断提高履职水平和工作效率;另一方面,通过分析评价结果,对机构编制事项跟踪问效,诊断存在的差距,认真查找分析存在的突出问题,找出产生差距的原因,制定相应的改进计划,破除阻碍改革发展的体制机制障碍,做到以评估为抓手监督问效、解决问题。要将评价结果作为机构编制精细化管理的依据,优化资源配置,再造部门工作流程,进一步激励各部门履职尽责、担当作为、干事创业,不断推动政府职能转变。

2.以标准化提升监管的规范性。机关职能运行监管标准化是指在监管实践中,对重复性的事物和概念,通过制订、发布和实施标准达到统一,以获得最佳秩序和社会效益。监管规范化水平的提高需要职能运行监管标准化这一制度供给。具体来讲,监管标准化包括制度建设和流程再造两个方面。一方面,应尽快在市直机关职能运行监管制度与权责清单制度之间建立协调机制,使两者有机衔接,督促部门依“规”、依“单”履职尽责,做到监管什么、怎么监管、监管结果怎么运用都有法可依、有据可循,做到制度规范化;另一方面,要按职能的要求,使行政管理的各个环节依次有序进行,不能使其颠倒,更不能对其主观臆断,要从根本上彻底地去分析与设计市直机关职能运行流程及机构编制管理部门职能运行监管流程,对市直机关履职极为重要的几项程序加以重新规划,细化职责、优化程序、责任到人,推动全流程监管深入细致,提高职能运行机制及监管机制的科学化、程序化、制度化和规范化水平。

(三)建立“三项机制”

1.建立协同机制,以信息化建设推动监管的协同性。推进机关职能运行监管是一项系统工程,涉及各个部门和单位,需要各部门和单位保持协调一致并相互支撑,必须建立协同机制。在思想认识方面,要广泛宣传机关职能运行监管在推动行政体制改革、优化部门职责配置、促进政府职能转变等方面的重要作用,推动各部门和单位达成共识,增强部门合作,减少监管阻力;在实际行动中,一是要制定健全工作规则、工作细则,明确相关部门的具体职责任务,编制职责边界清单。二是要明确职能运行监管由机构编制管理部门牵头启动、相关部门支持配合的具体运行方式,建立各尽其责、有效配合、协作顺畅的工作机制,推动解决部门配合不顺畅、行动不协调、工作合力不强等问题。三是要确保各部门和单位对照“三定”规定认真梳理确定年度履职目标并报送机构编制管理部门,主动上报履职情况相关信息、数据,并根据监管评估结果认真反思整改,不断提高履职能力。

传统的部门分工以及新公共管理运动倡导的分权化、分散化,在提高部门履职专业化的同时,却割裂了原本作为一个整体的政府,容易导致各自为政,降低行政效率。在机关职能运行监管的过程中也存在这样的问题。当前,信息技术应用十分广泛,改变了传统的信息传递方式,使部门间沟通更加便捷。因此,建立规范、统一的监管平台,不仅有利于编制管理部门对各部门履职信息和数据等情况的收集,而且减轻了各部门履职情况上报的负担,有利于职能运行监管协调配合机制的建立。推动市直机关职能运行监管,要重视信息化建设,在市直机关全面推开“信息化+职能运行监管”制度和“互联网+职能运行监管”模式,探索运用大数据技术和信息化手段推进职能运行全过程、全时段、全方位、全链条监管,确保职能运行监管全覆盖,进一步加强互联网、大数据等信息技术的支撑作用,以信息化支撑助推体制机制创新,加强相关部门的配合联动和有序协同,优化和整合行政资源,形成对各部门和单位的激励约束机制,从而能够确保政令畅通,提高政府效能。一方面,要积极运用信息技术搭建全市统一的监管平台,通过信息公开、数据共享等方式,建立系统化的统筹规划和合作机制,打破部门壁垒,实现互联互通,自动抓取收集数据,避免因频繁上报纸质材料而增加部门负担。另一方面,要利用信息化手段探索对部门工作流程全过程跟踪评估,对职能运行环节全链条分析监测,找准工作落实落地中的薄弱环节和短板,建立常态化的信息回馈机制,增强监管的协同性、流畅性和有效性,为提高机关治理能力和行政效能、优化职责体系和组织结构发挥推动和保障作用。

2.建立动态机制,以试点增强监管的实效性。职能运行监管不是一年一次的填报工作,不是最后的简单评价,而是通过监管职能运行整个周期中环环相扣的各个环节来使履职水平得到提高,从而提高行政效率,实现组织目标。可以采用以月、季、年为周期的阶段性评价,做到结果与过程并重,并根据履职目标的达成情况、履职目标的复杂程度以及工作的努力程度等进行区别性评价。由于缺乏成功范本,在实践过程中存在很多不确定因素,可能会碰到一些难题和瓶颈。这需要机构编制管理部门既要有摸着石头过河的勇气和干劲,又要有坚持不懈的恒心和毅力,不断破解职能运行监管实践中遇到的各种问题和挑战,推动职能运行监管向全面、细致、纵深发展。

推进市直机关职能运行监管,要坚持整体设计与渐进推进相结合的原则,分步骤、有计划地实施。在监管实践中,要不断总结经验教训,不断调整监管的方式、方法等,为实现高效监管积累条件。可以选取部分部门作为试点,如先对执法监督、社会管理、民生保障、安全环保等重点领域以及整合力度大的市场监管局、住房城乡建设管理局、自然资源和规划局、行政审批局等机关进行针对性监管,在取得一定经验后,再采取渐进推进的方式逐步提高监管的覆盖面和完整性。

3.建立长效机制,以常态化监管确保监管的持续性。要建立市直机关职能运行监管长效机制,深入推进制度化、科学化、规范化建设。不仅要对机构改革、事业单位改革、行政执法体制改革、相对集中行政许可权改革等重点任务进行专项监管,还要通过常态化监管确保监管的持续性。常态化监管,是对部门“三定”规定落实情况和执行效果的总体评估,应对部门职能履行、划转职责落实、权责清单执行等方面情况进行全面检查。在职能运行监管过程中,要以“三定”规定为依据,以“三张清单”为基础,按照市委、市政府重点任务安排和部门年度工作计划,对部门职能运行情况进行常态化监管。一方面,要不断探索有效的监管方式和手段,保留可以提高监管效率、实现监管效益的要素和环节,剔除不适用的指标、环节等,在动态调整中形成一套行之有效的职能运行监管模式;另一方面,要根据评估结果跟踪问效、狠抓落实,不断优化资源配置,激励部门认真履职。


                                  《推进市直机关职能运行监管的对策研究》课题组

                                                课题组负责人:丛楷力

                                                   成        员:  

                                                         2020年10月