公众参与是中国特色政府绩效管理的基本路径
发布时间:2020-10-28


 杭州市综合考评委员会办公室(杭州市绩效管理委员会办公室)伍彬主任

“新时代的政府绩效管理:国际经验和中国创新”研讨会上的演讲

2018年9月26日)

 

各位来宾、各位朋友,女士们、先生们:大家上午好!

非常高兴能在这丹桂飘香的季节,和大家相聚在美丽的西子湖畔,一同研讨政府绩效管理的话题。

杭州是一座快速发展中的城市,与日俱增的公共服务需求,引发了社会治理中一系列问题。比如,在2010年度社会评价中,社会公众反映“看病难”的意见数占意见总量的2.07%,2011年度这个占比上升到了4.63%。2012年,杭州市考评办将“看病难”问题列为跟踪督办整改目标后,卫生行政部门在市属医院推广了“先诊疗、后结算,边诊疗、边付费”服务,患者在接受诊疗服务时可以直接进行医保费用结算,免除了反复到收费窗口排队付费的环节;同时,大力推行分时段预约诊疗服务,患者可以根据自己的时间,选择所需的医生或科室进行预约就诊,简化了诊疗手续,节约了看病时间。在随后的几年里,市考评办通过向社会公开“看病难”整改目标、请社会各界代表进行评价考核、公开反馈评价结果等方式,督促卫生行政部门持续不断的改进,到2016年,在社会评价中涉及医疗服务的意见仅占意见总量的0.97%,“看病难、看病烦”问题得到有效缓解。这是杭州市民通过综合考评这一政府绩效管理平台,共同有序参与社会治理的一个典型事例。自2000年杭州在市直单位开展“满意单位不满意单位”评选活动(后改称“社会评价”),让社会公众作为评价主体参与到政府绩效管理中来,已有18年的历史。杭州市在推进政府绩效管理的过程中,以“创一流业绩、让人民满意”为宗旨,以“开放、民主、责任、绩效”为价值理念,不断完善社会公众参与渠道,优化民意表达的制度设计,引导各地、各部门持续深入地关注民生、倾听民意,并将社会公众的合理化建议和意见纳入政府决策,在政府和社会公众之间,建立了良性的、制度化的互动平台。

下面,我想借这次研讨会的机会,结合杭州的探索实践,分享一下社会公众参与政府绩效管理的做法和体会,请各位专家批评指正。

一、公众参与是公共行政理论的一个重要命题,也是落实“人民当家做主”的必然要求。

在公共行政领域,政府与公民之间的关系问题是广受关注的热门话题。从新公共管理理论坚持“顾客导向、质量为本”的理念,到新公共服务理论倡导“公民参与”,再到社会资本理论强调政府与公民之间的信任与合作,无一不是将政府与公民的关系作为研究的核心。多年来,通过鼓励公民履行其作为公民的责任,并创设公众利益表达的渠道,增强公民在社会公共事务中的参与能力,引导政府关注社会公众诉求,以社会公共利益为政府服务的核心,强调公民权和公众满意度,丰富公民的政治参与方式,已经成为公共行政领域的主流做法。

在我国的公共行政实践中,政府与人民的关系同样是核心问题。从管制到管理,再到治理,反映的是政府与人民之间角色定位和相互关系的发展变化,具有现实的政治意义。在新的历史条件下,保证和支持人民当家作主,是一个关系根本、关系全局的重大问题。习近平总书记在19大报告中指出,“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力,用制度体系保证人民当家作主。”中国社会主义民主政治制度安排的根本目的,就是为了保证和支持人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。在国家政治生活中,“人民当家做主”已经由以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系作了完备的规定。在社会生活中,具体落实“人民当家做主”,还需要我们从各方面加以实践探索。让社会公众参与公共治理和政府绩效管理,通过提高公众参与的效能感,即政府提供便捷的公众参与渠道,及时有效地回应公众诉求,建立起政府与社会公众的紧密合作关系,实现政府与社会公众之间的良性互动,不断提高政府治理能力和治理绩效,从而增强社会公众对政府的政治信任和满意度,巩固和增强执政合法性,是一种比较好的制度化安排。

二、公众参与是杭州综合考评的鲜明特色,也是中国地方政府绩效管理的有效实践。

杭州市从2005年开始构建“三位一体”的综合考评,社会公众的参与得到进一步确立,被专家誉为“公民导向”的政府绩效评估模式。

1、社会公众在政府绩效管理中占据主体地位。

杭州综合考评设置社会评价、目标考核、领导考评和创新创优四个维度(即“3+1”的考评模式),既有上对下的领导评价和组织内部的工作目标责任制考核,也有社会各界的满意度评价,还有自加压力的创新项目。在权重分配上,按百分制计,社会评价占50分,目标考核45分,领导考评5分,创新创优作为加分项目,由各部门自愿申报。目标考核中包含社会评价意见整改目标、公共服务窗口评价等公众参与的内容,创新创优项目由专家和受益对象评估,在综合考评分值权重上,公众参与的实际比重远超50%,社会公众的评价基本主导了综合考评的结果。

2、建立制度化的公众参与平台和渠道。

在杭州,公众参与政府绩效管理的渠道丰富,形式多样,并已形成制度化。

一是年度社会评价。以抽样调查形式组织开展年度社会评价。通过邮寄、入户调查等方式,组织公众对政府部门的“服务态度和工作效率,办事公正和廉洁自律,工作实效和社会影响”进行满意度评价,并可在问卷调查表上提出具体的意见和建议。近几年,通过开展网上社会评价,进一步拓宽了社会公众参与渠道,它结合移动大数据分析,根据区域、年龄等因素,对移动手机用户进行抽样,定向发送短信,征求有意愿参与的市民。在2017年度的综合考评中,发放市直单位社会评价表12789份,回收12384份,回收率达96.83%;发放区、县(市)社会评价表14576份,回收14184份,回收率达97.31%;与此同时,参与网上社会评价的市民代表近1.6万人。市直单位社会评价共征集到各类意见29646条,其中,线下参评代表意见3183条,占10.74%;网上参评代表意见26038条,占87.83%。区、县(市)社会评价共征集到各类意见12018条,其中网上市民代表意见9019条,占75.05%。

二是服务对象即时评价。在全市行政审批部门和公共服务窗口,统一设置评价器,建立服务评价制,由接受公共服务的行政相对人作为评价主体,进行即时的满意度评价,即顾客评价。

三是第三方评估。建立绩效评估专家库,聘请各方面的专家对政府创新创优项目进行绩效评估。专家参与评估的各类创新创优项目已超1000项;委托第三方评估机构对重大项目或公众关注的热点工作,进行专项绩效测评,形成翔实客观的第三方绩效测评报告。

四是参与目标管理。目标管理的全过程都有社会公众参与。在制定考核目标时,邀请绩效评估专家和绩效信息员(以基层群众为主体组建的一支队伍)进行咨议,参与审定政府各部门年度考核目标;目标实施过程中,通过绩效信息员和第三方信息咨询机构搜集和整理各类绩效信息,实现绩效目标动态跟踪管理;年度目标考核时,吸收绩效信息员参与检查验收。

五是日常跟踪督办。绩效信息员紧扣信息收集主题和范围,广泛收集身边群众对政府职能部门的评价、意见及建议,及时发现苗头或倾向性的问题,为绩效管理提供原汁原味的第一手信息。绩效信息员队伍使杭州政府绩效管理有了自己的社会“触角”,从被动接收社情民意变为主动发现公众诉求。

六是“公述民评”电视问政。“公述民评”电视问政不仅是访谈、对话节目,更是协商治理的舞台。在具体操作中,市民既可以通过市级媒体、“绩效杭州网”、“绩效杭州”微信公众号等网上公开渠道报名参与或提出相应的问政问题,也可以通过现场报名的渠道参与。

七是其他参与渠道。在市民中心设置“绩效杭州”展示厅,实时展示政府工作情况,接受社会公众的现场评议和诉求表达。由市考评办主办的“绩效杭州网”、“绩效杭州”微信公众号,公众随时可以进行评议。

3、健全及时有效的公众诉求回应机制。

与社会公众的参与相配套,杭州市建立健全了各种制度化的诉求回应机制。

一是“评价-整改-反馈”机制。在每年的绩效考评中,让社会公众进行满意度评价并征集具体意见,形成评价机制;根据收集到的意见,分解落实到相关单位,确定整改重点,形成意见整改机制;公布重点整改目标,要求责任单位对社会评价意见整改公开作出承诺,并对整改的过程和结果进行信息公开,晒清单、晒亮点,接受社会公众再次评价,形成了反馈机制。这三个过程互为前提,往复循环。在这一工作机制中,社会公众参与体现在3个层面上,第一层面是公众有权利、有途径对政府机关进行评价,行使评价权,表达对政府机关工作的意见;第二层面是公众有权利要求和监督政府机关根据社会评价意见进行认真整改,把评价意见落实为政府行动;第三层面是社会公众对政府机关整改结果进行评价,从结果上进行监督。社会公众的参与,最终形成了“评价-整改-反馈”这一推动政府绩效持续改进的工作机制。

二是公共政策辅助决策机制。每年的年度社会评价结束后,市考评办都要组织专业人员,对意见进行全面分析,形成分析报告,提交市委、市政府和市考评委审议。2008年起,杭州市在国内率先向社会公开发布《年度社会评价意见报告》,并形成制度。《社会评价意见报告》通常对上年度社会评价意见整改情况进行总结,对当年度社会评价意见的主要内容和基本特点进行梳理分析,并提出对策建议,成为一份反映城市公共治理的“民意白皮书”,为市委、市政府制定公共政策和施政提供重要依据。

三是政府创新创优推进机制。通过设置创新创优和特色创新目标绩效考核环节,在综合考评中对政府创新给予加分激励,鼓励市直单位和区、县(市)解放思想,探索新理念、新机制、新方法,来提升政府绩效,增强政府公共服务能力。社会评价意见、日常绩效信息和目标管理中发现的一系列问题为政府创新工作的推进提供了方向性引导,相关责任单位可以以此来推动创新创优项目的设计、实施,从而更有针对性地解决经济社会发展中存在的矛盾和问题,使政府创新成为改进绩效的有效途径。

四是日常绩效信息跟踪督查机制。社会公众参与为加强日常绩效监控提供了更便利的条件。通过对收集各类绩效信息进行分析、整理、归纳,建立“绩效信息库”。对一段时期反映比较集中或连续多次重复出现的问题,以《绩效告知书》或《绩效改进通知书》形式向责任单位通报有关问题,要求在规定时间内提出处理意见并反馈处理结果,以此促进发现问题的及时、有效解决,实现绩效管理的动态化。

五是绩效分析与治理诊断。由绩效管理部门、相关责任部门和社会各界、媒体等多方共同参与,利用绩效管理的资源优势,坚持问题导向,组织专题调研,针对公共治理中的一些热点难点问题和政府绩效管理中带有普遍性的一些突出问题(如公共资源共享利用程度低、建设与管理脱节、部门协作联动不够、长效机制缺失等),进行系统的分析、归纳和整理,联合相关部门和有关专家,开展绩效分析和治理诊断,共同商讨解决方案,提升政府绩效。

4、依法保障社会公众参与政府绩效管理。

作为国内第一部具有实践基础的政府绩效管理地方性法规——《杭州市绩效管理条例》,已于2016年1月1日正式实施,这是我们运用法治思维和法治方式推进政府绩效管理的一个最新尝试。通过立法,使我们多年来行之有效的制度设计和实践经验法制化,将多元参与主体、参与方式和程序、结果运用、绩效问责等以地方性法规形式确立下来,实现了政府绩效管理“于法有据、依法管理”。

《条例》明确了多元主体在绩效管理中的地位和权利,特别是在绩效管理规划的编制,年度绩效目标的制定、调整、监督等过程中,社会公众享有充分的知情权、建议权、评价权;明确绩效管理机构可以委托专业的第三方机构对部分绩效目标开展专业测评,为鼓励和引导第三方评估机构参与绩效评估,促进第三方评估规范发展提供了基础;规定绩效管理全过程中必须注重吸收和应用的公众意见,以群众满意度作为检验政府绩效的重要标准。这些条款的规定,为公众参与到政府绩效管理中来提供了制度保障。

三、公众参与是新时代中国特色政府绩效管理的必由之路,也是推进治理现代化的题中之义。

我们坚持社会公众在政府绩效管理中的主体地位,通过强化社会公众参与、引入外部评价监督,来推进政府绩效的改进和提升。实践证明,杭州综合考评和绩效管理已经成为转变机关作风的“杀手锏”、破解民生问题的“指挥棒”、促进科学发展的“助推器”、引领创新创优的“方向标”、推进现代治理的“新引擎”,为杭州经济社会科学发展和构建和谐社会注入了强劲动力。然而,作为中国地方政府绩效管理的一种有效实践,其价值和意义并不局限于此,它在发展社会主义民主政治、推进政府治理现代化、破解民生难题和构建服务型政府等方面,也具有普遍价值和时代意义。

1、强化对上负责与对下负责相统一的政府责任机制。

在如何确保政府对人民负责的问题上,通常有两种解决方式,一是通过政府内部控制的方式,二是通过外部监督的方式。美国学者弗朗西斯·福山认为,中国的发展模式面临两个挑战,其中一个是政治方面的挑战,即“在缺乏一种对下负责的政治体制下,中国是否能够始终保持高质量的治理”。他认为,中国的政治责任体制是对上负责的责任体制。但杭州政府绩效管理多年实践表明,通过公众参与的制度化平台建设,不仅可以有效地构建一种对人民负责的“责任机制”,同时也可以保持高质量的治理绩效。杭州市在综合考评中赋予社会公众超50%的权重,从制度上落实了“以人民为中心”、人民政府必须对人民负责的宗旨;以公众满意为导向的绩效评价指标体系和绩效管理工作机制,迫使政府部门和公职人员“眼睛向下”,重视社会公众意见,按照广大人民群众的意愿制定施政目标和改进计划。这样,就将“责任”的理念通过一种制度化的安排落到了实处:制定年度社会评价意见整改计划—确定重点整改目标—实行跟踪督办—公示整改进度和结果—接受社会公众再评价,从而确保社会评价意见的整改落实,形成制度化的诉求回应机制,取信于民,对人民负责。

2、降低社会治理的风险成本。

近年来, 我国公民政治参与意识普遍增强,特别是新媒体、自媒体的出现,更进一步提升了公众参与意愿。当正常的利益诉求不能通过合法、有序的参与途径实现时, 往往会导致公民参与以激进的方式表现出来,从而增加政府治理成本,干扰政治体系和社会系统的正常运行,严重时还会影响政治稳定。公民参与通过一定的渠道和途径实现健康良序运行,政府积极提供参与渠道和参与途径,并推动公民参与制度化、程序化、法治化。杭州坚持“公民导向”,让社会公众广泛参与绩效管理的全过程,在实践中形成了以社会公众为主体的,包括广大市民、企业、专家、社会组织、行业协会等在内的服务于政府绩效管理的社会网络,促进了政府与社会公众之间的良性互动,在多元共治中最终实现公共利益的最大化。

3、推进“民主促民生”战略的有效实施。

公民参与是现代民主政治的发展趋势,它的良性运行,不仅能够激活部分“存量民主”,而且能够实现“增量民主”。政府绩效管理可以为“民主促民生”战略的实现提供制度化保障。2003年,我们从社会评价意见中整理分析出7个反映集中的民生难题,受到市委、市政府高度重视,将其提升为战略决策,建立了“破七难”工作机制,大力推进“七难问题”等民生诉求的解决。在每年度的综合考评中,以社会评价调查问卷表,向各个投票层面询问其对杭州市“破七难”的满意度,让人民群众来评判杭州市“破七难”的工作成效,以及下一阶段“破七难”的工作重心,从而为政府部门的决策和执行提供依据。“破七难”的提出以及逐渐发展形成的“7+2”、“7+X”框架,是杭州市委、市政府“民主促民生”战略的具体实践,推动着民生问题的发现,解决模式从传统的自上而下的“为民做主”,转变为自下而上的“参与式治理”,成为杭州保障和改善民生的“代名词”。

4、促进地方政府治理现代化。

杭州市在政府绩效管理中通过建立公众参与的制度化平台,在推动地方治理现代化方面发挥了积极的作用。从杭州政府绩效管理的实践看,赋予社会公众话语权,让社会公众对各级公共部门进行全面评价,不仅彰显了人民满意导向,也大大增强了绩效管理的问题发现功能。与一般渠道征集的民意相比,公众在参与政府绩效管理的过程中,除了关注自身个体的利益外,还关注政府公共政策和社会公共事务,以及社会聚焦的热点难点问题,这为地方政府坚持问题导向,把握解决制约发展问题的主动权提供了便利。重视社会评价,以社会公众的评价意见作为提升政府治理能力的突破口,积极开展意见整改工作,补齐政府工作中的短板;针对社会公众反映突出的热点难点问题,敢于采取改革创新的思路和举措应对挑战、破解难题,推动政府治理适应经济社会发展新常态。

总的来说,杭州开展绩效管理虽然时间不短,但面对新形势、新任务、新要求,还有很多需要进一步探索创新的课题。我们期待这次会议,各位专家和同行能够为我们提供更多的理论指导和新鲜经验,使杭州的政府绩效管理工作再上一个新台阶。

谢谢!